Interview

Partenariat public-privé en Ukraine : pourquoi 85 % des contrats conclus restent inactifs et le pays est-il aujourd’hui prêt à accueillir des investissements privés ?

Depuis l’instauration du mécanisme de partenariat public-privé en Ukraine, 201 contrats ont été signés. Pourtant, au 1er janvier 2026, seuls 19 d’entre eux étaient effectivement en cours d’exécution.

En réalité, 171 contrats étaient inactifs : 114 n’avaient pas été mis en œuvre et 57 avaient été résiliés ou étaient arrivés à échéance. Onze autres contrats avaient été suspendus en raison de l’agression russe à grande échelle.

Ces données du ministère ukrainien de l’Économie révèlent un problème qui ne s’explique pas uniquement par la guerre. Moins d’un contrat de PPP sur dix est actuellement en phase d’exécution, tandis que la majorité des projets en difficulté avaient été lancés bien avant l’invasion à grande échelle.

Cette situation soulève une question fondamentale : pourquoi un mécanisme devenu, dans de nombreux pays, un instrument majeur de développement des infrastructures n’a-t-il pas encore permis de créer un véritable marché de l’investissement en Ukraine ?

Pour un pays qui doit reconstruire ses réseaux d’eau et d’assainissement, ses infrastructures énergétiques, ses transports et ses équipements municipaux, cette question revêt une importance non seulement juridique, mais aussi économique.

Le PPP n’est pas une privatisation, mais un autre modèle de gestion des infrastructures

Le partenariat public-privé — ou Public-Private Partnership (PPP) — est une forme de coopération à long terme entre l’État ou une collectivité et un partenaire privé. Dans ce cadre, les parties se répartissent les risques financiers, opérationnels et autres, tandis que l’entreprise privée participe à la création, à la modernisation ou à la gestion d’une infrastructure.

La différence fondamentale entre ce modèle et une simple commande publique réside dans le fait que l’État n’achète pas uniquement des équipements ou des travaux de construction. Il confie également au partenaire privé une responsabilité à long terme quant aux résultats obtenus : accessibilité des services, efficacité de l’exploitation, qualité du service et respect des engagements d’investissement.

L’infrastructure peut rester la propriété de l’État ou de la collectivité.

Pour les réseaux d’eau, les systèmes de chauffage, les installations énergétiques et la gestion des déchets, cette caractéristique est particulièrement importante. L’opérateur privé peut mobiliser des financements, introduire de nouvelles technologies, réduire les coûts d’exploitation et assurer la modernisation du système, tandis que l’État ou la collectivité conserve le contrôle de l’actif stratégique et définit les exigences relatives à la qualité des services.

L’Ukraine dispose depuis de nombreuses années d’un cadre législatif permettant ce type de partenariat. Toutefois, l’existence d’une loi ne signifie pas nécessairement que les conditions sont réunies pour son application pratique.

Pourquoi ce modèle fonctionne dans d’autres pays

La Roumanie, et notamment le projet de modernisation des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement de Bucarest, constitue un exemple particulièrement pertinent pour l’Ukraine.

En 2000, la ville a signé un contrat de concession de 25 ans avec Apa Nova Bucharest, une société attribuée au groupe français Vivendi, aujourd’hui intégré à Veolia. La municipalité a conservé la propriété des infrastructures, tandis que l’opérateur privé s’est vu confier leur exploitation, leur modernisation et les investissements nécessaires.

La préparation du projet a bénéficié du soutien de la Société financière internationale (IFC), tandis que son financement a notamment été assuré par la BERD et des banques commerciales.

Il ne s’agissait pas simplement d’un contrat de gestion d’une entreprise municipale, mais d’une transformation à long terme de l’infrastructure urbaine, assortie d’engagements d’investissement précis, d’indicateurs de qualité et de mécanismes de contrôle.

Les résultats du projet illustrent le potentiel de ce modèle. Selon les institutions financières internationales, la conformité de l’eau aux normes de qualité de l’Union européenne est passée de 69 % à 100 %, tandis que la satisfaction des consommateurs a progressé de 46 % à 75 %. Jusqu’en 2010, l’opérateur privé avait investi plus de 250 millions de dollars dans le système.

Cette expérience est riche d’enseignements pour l’Ukraine à plusieurs titres.

Premièrement, elle montre que la participation d’un opérateur privé ne signifie pas nécessairement la privatisation d’une infrastructure stratégique.

Deuxièmement, le succès d’un projet dépend non seulement de la disponibilité de capitaux privés, mais aussi de la qualité de sa préparation, du modèle financier retenu, de la répartition claire des risques et de la capacité de la municipalité à contrôler l’exécution du contrat.

Troisièmement, la participation d’institutions financières internationales contribue à structurer les projets de manière à les rendre compréhensibles et acceptables pour les investisseurs et les créanciers internationaux.

Pour les entreprises françaises, il ne s’agit pas d’une opportunité abstraite. Elles disposent d’une vaste expérience dans la gestion des infrastructures de l’eau, de l’énergie et de l’environnement dans de nombreux pays. L’Ukraine peut donc s’inspirer de modèles européens éprouvés, tout en les adaptant à ses propres réalités.

Pourquoi l’Ukraine n’a pas réussi à développer le PPP à grande échelle

Le problème ukrainien ne résidait pas dans l’absence de mécanisme législatif, mais dans le fait que celui-ci n’était pas soutenu par des capacités institutionnelles et financières suffisantes.

Plusieurs obstacles majeurs peuvent être identifiés.

Une préparation insuffisante des projets

Un investisseur international ne peut pas prendre une décision sur la base d’une simple idée de modernisation d’un réseau d’eau ou d’une entreprise énergétique. Il lui faut une étude de faisabilité solide, des prévisions de trésorerie, une évaluation de la demande, un modèle tarifaire, une analyse des risques et un mécanisme clairement défini de retour sur investissement.

Une répartition déséquilibrée des risques

Si l’entreprise privée est responsable des investissements et de l’exploitation, mais ne bénéficie pas de garanties suffisantes concernant la politique tarifaire, le respect des engagements de l’État ou la compensation en cas de modification des règles applicables, le projet devient excessivement risqué.

Une faiblesse institutionnelle

La préparation et la mise en œuvre de projets de PPP nécessitent des équipes compétentes au sein de l’État et des collectivités locales. Ces équipes doivent être capables non seulement d’organiser une procédure de sélection, mais aussi d’élaborer un modèle financier, de négocier avec les investisseurs, de structurer le contrat et d’en contrôler l’exécution pendant 15 à 25 ans.

Un cadre réglementaire imprévisible

Dans le secteur des infrastructures, où le retour sur investissement se calcule sur plusieurs décennies, la stabilité des règles constitue l’un des principaux prérequis à toute décision d’investissement.

Ces difficultés sont également mises en évidence dans les recommandations de l’OCDE consacrées au développement des infrastructures en Ukraine. L’organisation souligne la nécessité de renforcer les capacités institutionnelles, d’améliorer la préparation des projets et de créer des conditions plus prévisibles pour le financement privé.

Ainsi, la guerre n’a pas créé les problèmes du marché ukrainien du PPP. Elle a ajouté de nouveaux risques institutionnels et financiers à des difficultés qui existaient déjà.

La situation évolue-t-elle aujourd’hui ?

En 2025, l’Ukraine a franchi une étape importante pour relancer ce mécanisme.

Le 19 juin 2025, la Verkhovna Rada a adopté la loi n° 4510-IX « Sur le partenariat public-privé », entrée en vigueur le 31 octobre 2025.

Cette nouvelle loi établit un modèle plus moderne de coopération entre l’État et le secteur privé. Elle permet notamment de combiner des financements privés avec des ressources publiques et le soutien d’institutions financières internationales. Elle améliore également les procédures de préparation des projets et de sélection des partenaires privés.

La possibilité de recourir à des mécanismes de soutien public, de répartir les risques et de protéger les investissements contre certains effets négatifs de modifications législatives constitue également un élément important.

En 2026, le gouvernement a poursuivi la mise en place du cadre réglementaire nécessaire à l’application de la nouvelle loi. Des procédures relatives à la préparation des projets, à l’évaluation de leur efficacité et à la sélection des partenaires privés ont notamment été approuvées.

Plusieurs formats de sélection concurrentielle sont prévus : appels d’offres ouverts, appels d’offres à participation limitée et dialogue compétitif. Les consultations préalables avec le marché sont particulièrement importantes. Elles permettent d’associer les investisseurs potentiels à la réflexion sur la structure technique et financière d’un futur projet avant le lancement de la procédure de sélection.

Il s’agit d’un signal important pour les entreprises internationales : l’État passe progressivement des déclarations générales sur la nécessité d’attirer des capitaux privés à la mise en place de procédures permettant à ces capitaux d’être effectivement mobilisés.

La loi, à elle seule, ne garantit toutefois pas le succès. Son efficacité dépendra de la rapidité avec laquelle des projets correctement préparés seront développés, ainsi que de la capacité des autorités publiques et des collectivités à assurer l’exécution de contrats à long terme.

Ce qu’il faut pour que les investissements deviennent une réalité

Malgré les évolutions législatives positives, l’Ukraine doit encore relever plusieurs défis fondamentaux pour créer un véritable marché du PPP.

Constituer un portefeuille de projets prêts à être financés

Il ne suffit pas de dresser une liste d’infrastructures à moderniser. Il faut disposer de projets accompagnés d’études de faisabilité de qualité, d’un modèle financier clairement défini, de sources de revenus identifiées et d’une évaluation précise des risques.

Garantir la prévisibilité de la régulation tarifaire

Dans les secteurs de l’eau et de l’énergie, la politique tarifaire influence directement la possibilité de rentabiliser un investissement. Si le modèle financier à long terme ne bénéficie pas d’une sécurité réglementaire suffisante, il devient beaucoup plus difficile d’attirer des capitaux privés.

Garantir le respect des engagements du partenaire public

Un investisseur international doit avoir l’assurance que le contrat ne perdra pas sa valeur économique en raison d’un changement de majorité locale, d’une nouvelle priorité politique ou d’une décision administrative imprévisible.

Renforcer les compétences des autorités publiques

Le PPP est un partenariat de long terme. Il exige une gestion compétente non seulement au moment de la conclusion du contrat, mais pendant toute sa durée.

Pour l’Ukraine, le partenariat public-privé peut devenir l’un des principaux instruments de la reconstruction. Mais son potentiel ne pourra être pleinement exploité que lorsque l’État passera du rôle de simple commanditaire à celui de partenaire à part entière, capable de partager les risques, de garantir la stabilité des règles et d’assumer ses propres engagements.

L’Ukraine n’a pas besoin de nouveaux contrats de PPP pour alimenter les statistiques. Elle a besoin de partenariats qui aboutissent à une clôture financière, permettent de moderniser les infrastructures et restent économiquement viables pendant toute la durée du contrat.

Pour les entreprises françaises, qui disposent d’une solide expérience dans la gestion des systèmes d’eau, d’énergie et d’environnement, le marché ukrainien peut offrir d’importantes opportunités. Toutefois, leur décision d’investir dépendra moins du nombre de mémorandums signés ou de lois adoptées que de la qualité des projets concrets et de la confiance dans les règles du jeu.

C’est précisément là que se trouve la prochaine étape du développement du partenariat public-privé en Ukraine.